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党国英的博客

解放农民的故事没有讲完

 
 
 

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关于我

党国英:1957年6月出生。陕西子长人,研究员。高中毕业后到当地农村插队,恢复高考后进入陕西师范大学,获哲学士学位,兰州大学获经济学硕士学位,社会科学院经济学博士学位。1997年6月至今在中国社会科学院农村发展研究所工作,任研究员,现任宏观室室主任。

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深化农村土地改革别再拖延了  

2008-09-05 10:05:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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题记 此文是2008年9月5日新京报刊出的评论。发表时编辑有修改,这里是原文。

读了新京报一条关于安徽农民夫妻因土地利益受侵害几乎走上绝路的消息,不免叹息。仅仅是叹息,并没有要写一篇评论的任何愿望,因为该说的话说过不知多少遍了。但新京报的编辑朋友很希望就这件事情再谈谈看法,认为一种看法在一定时候应该多讲。

农民的土地利益受侵害的现象,当然不仅仅是在我们的制度之下会发生,例如英国革命以后曾长时间发生土地贵族驱逐小农离开土地的事情,造成了所谓“羊吃人”的悲剧。但这个历史悲剧有国家行为介入,小农根本扛不住。我们现在的情况很不一样,国家三令五申要保护农民的土地利益,实行号称世界上最严格的土地管理政策,为什么农民的土地权益仍然屡屡遭受侵犯?我们自然要想到制度设计问题。当一种制度的维护极为困难的时候,大抵是因为这个制度设计有缺陷。

现在实行的农村集体土地所有制,类似于“物权法”中讲的“共有产权”,而且是几乎不能退出的“共同共有”,不是容易退出的“按份共有”,就是说农民的土地产权归属一个集体,农民不能退出;如果要退出这个产权结构,除非放弃产权。这种产权制度天然具有低效率,维护成本很高。为防止这种产权被强势人物掌控后变为寡头产权,一般需要一种民主制度来加以钳制,即使如此,低效率的弊端还是不能克服。正因为这个道理,“共同共有产权”的适用对象应减少到最低限度,但凡能私有的,决不共有;但凡能“按份共有”的,决不“共同共有”。

土地这个东西究竟用什么制度来配置,要分类看待。与环境和国家基础设施关联的土地可以实行“共同共有”制度,且最好是国家所有;与社区公共生活关联的土地,也可以实行社区“共同共有”,例如村庄道路占地、学校占地等就可以实行这种制度。农业耕地完全可以实行“按份共有”制度,如果农民想退出,就可以转变成私人所有制度。总之,一个国家的土地制度应该是多元的,可以有国家所有,也可以有集体所有,还可以有农民家庭所有。这样的制度才大体有效率。

其实,我国第二代领导人,就是邓小平、万里他们早已看清了农村传统集体经济制度的弊端,用家庭承包经营的办法,给了农民一个有限的“退出权”,因此极大地解放了农村生产力。承包制的实行,从道理上说,完全证明了耕地产权归属农民是必要的,也是可行的,没有必要搞“共同共有”。但这个承包制改革不彻底。尽管国家确立了比较长的30年承包期,并承诺了到期还会自动延长,而且还鼓励承包权出租、转让,好像这个承包权就像法学家所期望的那样被“物权化”了,差不多就成了农民的私有财产了。

然而,实际情况和“法学幻想”完全不同,所以才反复发生农民土地维权难的事情。道理很简单。在我们这样一个“官本位”并未基本改观的社会,只要讲土地是集体的,那么集体的“代表”即村干部就会行使自己的控制权。如果再有法律的漏洞存在,这种掌控就会很有力。再如果土地很值钱(例如城市郊区),掌控土地有很多油水可捞,干部们就可能变得疯狂,肆无忌惮地侵害农民的土地权益。现在的情形正是这样。农民的土地承包权面对依靠组织资源而成立的集体所有权,显得十分脆弱。这个局面改不了,类似安徽农民遇到的那样的伤心事就永无止境,导致中国农村社会不稳定的第一因素就始终是土地问题。

怎么办?我看也不难办。

第一,通过改革,国家给出一个更强烈的保护农民的权益的信号,例如,在土地确权的基础上宣布农民土地承包权永远不变了,承包权可以转让,可以抵押,可以继承,可以出售,当然也可以允许农民凭土地组织合作社。但土地的使用要符合国家的规划,例如农民不能随便把土地卖给房地产商来盖房子。

第二,土地关系的调节、处置实现社会化、法制化,村干部不再掌控土地,就像他们不能掌控农民家的锅碗瓢盆一样。有了土地纠纷,让农民找仲裁机构,或者找法院。村干部仅仅管农民授权的村庄公共事务。

第三,还要理顺在土地方面国家和农民的关系。国家出于公共利益,可以按照规划征收农民的承包地,但要有两个前提;一是要定义“公共利益”,不能随便搞一个东西就说是为了公共利益,然后要农民交出土地;二是要有公平价格。价格要协商,要参考市场价格,要给农民让利。谈不拢,可以仲裁,也可以上法院。

以上几条概括起来就是“放开产权,管住规划”。这两个方面互相制约,相得益彰。有国家规划存在,其实就有了产权的制约,例如,农民的生态林地不允许种庄稼,种庄稼的地不允许养鱼等等,其实就限制了农民的产权。有了产权的开放性,土地可以得到节约,国家规划也更容易操作。

这个改革办法应该是利国利民的办法,但在有的同志那里似乎很可怕。他们的担忧是:

第一,如果征地价格提高了,建设成本上升怎么办?我看上升了是好事情。中国土地资源相对有限,就是要用价格来反映土地的稀缺性,否则土地浪费现象难以扭转,18亿亩耕地包不住。

第二,如果土地占有两极分化,产生了大量失地农民怎么办?这种忧虑反映了他们不懂土地历史,应该自己去学习思考。大家都想想,难道现在的失地农民还少么?在我看来,现在的土地制度才是大量产生失地农民的制度。

第三,耕地是农民的生活保障,农民有了比较完全的土地产权以后,一些农民丧失了土地,进城又找不到工作怎么办?有这种担忧的人,脑子里没有“新农村”的起码概念。想象一户农民用几亩地来维持生活,还谈得上建设社会主义新农村么?在我看来,中国城市容纳劳动力的前景被大大低估了。如果认真调整劳资关系,实行积极的城市化政策,农民转业的速度远会比现在大得多。

第四,如果实行土地“永包制”,就要认真做一次土地确权工作,解决历史遗留问题,会不会很麻烦?当然会麻烦一点,但永远麻烦不如一次麻烦。

好了,不再说了。深化农村土地制度改革,坏处看不到,好处数不清,我们期待决策层下决心做好这件事。

 

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