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党国英的博客

解放农民的故事没有讲完

 
 
 

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关于我

党国英:1957年6月出生。陕西子长人,研究员。高中毕业后到当地农村插队,恢复高考后进入陕西师范大学,获哲学士学位,兰州大学获经济学硕士学位,社会科学院经济学博士学位。1997年6月至今在中国社会科学院农村发展研究所工作,任研究员,现任宏观室室主任。

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沉重的农村基层民主政治实践  

2008-09-04 12:47:29|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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题记:此文为南方农村报、南方日报写。此为原稿,发表时经编辑删改过。

 

谁读了记者关于蕉岭县在农村民主政治发展中创新工作的报道,如果还怀疑中国基层干部和农民对民主政治的强烈需求和实践能力,他一定脑子有病。同样地,如果谁读了这个报道,还怀疑推动这件事情的干部的一片苦心,他一定心灵有病。但是,如果谁以为蕉岭县创造的农村基层民主政治模式是中国农村民主政治的终极模式,他的脑子和心灵都有病。

中国农民要民主,本质上是需要公正。这就像欧洲几百年前崛起的商业集团一样,他们要民主是为了更公平地进行商业活动。中国农村经过30年的改革,已经走向市场化的道路,农民在生产和生活高度依赖市场交易。农村事务变得复杂起来了,而由于纠缠不清的农村产权问题总没有很好得到解决,农村事务的复杂超越任何国家。农民眼睛盯着村庄的干部,实际上是照看着自己的利益。如果没有一个有效的监督农村干部的办法,农民利益就难免受到伤害。现在的农民不再是哑巴吃黄连的农民;他们吃了亏以后要告状,要上访,要讨个公道。如果公道讨不来,就不免发生群体性事件,搞得一方水土鸡犬不宁,养不了一方人。

蕉岭县的纪委领导把农村社会稳定这件大事放在心上,把农民的甘苦放在心上,创造了一种被记者称为“三权分立”的制度。这“三权分立”制度的内涵是:村民代表大会,就好比立法机关;村委会,好比行政机关;监事会,好比司法或者监督机关。三种力量互相制约,构成了一种乡村民主政治模式。依记者的报道,这个制度颇为见效,受到农民的欢迎,自然也对干部有利。我还感觉到,由纪委来抓这件事,更容易推进工作,其他地方的经验也证明这一点。我还相信,在中国目前的制度背景下,要改善农村干群关系,实现农村社会稳定,蕉岭县纪委的做法也应该是最好的做法。

然而,如果我们把眼光放远大一些,我们关于蕉岭县农村民主政治实践的认识会更深入一些。

我们先拿这个制度和中国古代的乡绅治理做个比较。中国古代大部分历史时期的文官制度是所谓“皇权不下县”,乡村事务由类似“志愿者”那样的乡村头面人物来治理。如果没有官方的触角搅动乡村社会,这些乡绅充其量坏不到那里去,只要农民甘心依附他们的权威,凡事能守规矩,乡村社会也就大体和谐。但这个制度可不是“三权分立”,而基本上是乡绅说了算,只有少数事情才可能告到县衙门。乡绅也基本不取金钱或物质报酬,好像是古代的雷锋战士。当然,他们在依附关系中占了主导地位,活得人五人六,这也是一种报酬。

再拿现代西方乡村社区的治理方式做个比较。西方人好像学了中国古人,他们的基层社区大多也由几个头面人物来主持公共事务,只不过要经过一个选举程序才名正言顺。这些人常常不领薪水,是些志愿者。他们既议事,又行政,实行了一种“议行合一”的制度。只有大一点的社区,才可能聘请专职经理或秘书,给他们发放工资。显然,这是一种省钱的制度。如果要他们学中国蕉岭县的做法,估计他们不肯,因为那既费力,又费钱。在蕉岭县农村,监事要领报酬,村委会干部更要领报酬,还有党支部书记也大概也要领报酬。

中国乡村治理能不能也来个“议行合一”,把叠床架屋的机构弄得简单一些?这样让财政省钱,百姓省力,上级省心。但是眼下好像不能。相对而言,中国农村的干部权力很大,他们有处置土地的很多权力,有控制集体资产的权力,更有其他公共事务方面的权力。过大的权力在任何基本制度框架下都会孳生腐败,所以就需要设计一套复杂的监督办法。蕉岭县的纪委的做法很复杂,但深入地看,其实是很无奈。

在社会治理系统中,最好的监督制度就是把监督的必要性降到最低。中国古代农村社区没有集体经济制度(虽然可能有少量公共土地),西方小型基层社区更是按照公共财政的原理组织财政收支,领导们贪污挪用一分钱都难。这样一来,制度也就没有必要太复杂,公务人员想坏也坏不到那里去。

想起来我们真傻。先把事情搞复杂,然后再设立复杂的机制加以应对,结果把自己累得半死,还浪费了社会资源。就像一头什么驴,先把一捆干草放在高过头顶的地方,然后再踩着板凳吃草。中国的农村集体经济制度设计就是这样,它不仅效率低,还妨碍了民主政治的发展,以至于当前农村社会不稳定的第一位诱因是土地纠纷,第二位的诱因就是村委会选举,而后者的本质还是土地问题。蕉岭县的纪委管不了土地制度设计,看着高过驴头的干草,只能给驴支板凳。

真正想改革的高层政府应该在更大的视野上考虑乡村治理问题。第一,要解决集体经济制度问题。应该把控制土地的权力从村干部那里剥离出来,在全国实行“放开产权,管住规划”的土地制度。第二,经济活动中的集体行动问题要交给农民的合作社去管,实行农村的“政企分开”。第三,加大公共事务处理中的自治权限,培育民间组织处理公共事务的能力,仅仅把一些十分必要的公共事务脚由村民委员会去处理。这些事情不做,乡村治理的死结就不能解开。

 

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