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党国英的博客

解放农民的故事没有讲完

 
 
 

日志

 
 
关于我

党国英:1957年6月出生。陕西子长人,研究员。高中毕业后到当地农村插队,恢复高考后进入陕西师范大学,获哲学士学位,兰州大学获经济学硕士学位,社会科学院经济学博士学位。1997年6月至今在中国社会科学院农村发展研究所工作,任研究员,现任宏观室室主任。

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土地制度改革与农民收入增长-1  

2007-12-27 22:30:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  题记:最近,土地问题又引起社会关注。心下悚然。下文是2年前旧作,但问题的讨论一点不过时。此文在研究所的课题报告中刊登过,报告是今年出版的。文中的“量的估计”有不严谨之处,实在是没有办法。

 

一、现行农村土地制度的一个理论考察

(一)公有制:概念与现实

(二)人民公社制度的“存在性”解释

(三)农地承包制及其蜕变趋势      

二、现行土地法规的问题      

(一)《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割

(二)政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体   

(三)农户而非个人作为承包权的主体产生了承包制的内在不稳定性

(四)农户的不完整的土地财产权  

三、土地制度对农民收入的影响:量的估计     

(一)  土地制度是否影响农民收入:对已有文献的一个简单评述    

(二)土地规模经营潜力于农民收入增长之间的关联性估算

(三)土地征用中发生的农民利益流失估算

四、土地制度改革的政策建议    

(一)农地制度的改革路径

(二)农地征用制度改革

 

  

1.土地承包制曾经对农村经济发展和农民收入提高发挥过重要作用,但现在这个制度已经发生蜕变,有必要进行改革。

2.现行关于农村土地的一系列法律存在不少问题,不利于保护农民的基本权利,阻碍农民收入的提高。

3.在合理的假设之下,如果把目前在大中城市的农民工安置在城市,并以合理的补偿使他们放弃土地,由此扩大粮食种植农户的经营规模,可使粮食种植农户人均收入提高26%。

4.动态地考察,在合理假设之下,通过土地制度的改革,到2025年,可使粮食种植农户人均收入提高31%。如果同时采取更积极的城市化政策,可使粮食种植农户人均收入在2025提高1倍,年均增长3.4%。

5.在合理的假设下分析,从1952年至2002年,农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算,相当于农民无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照目前的银行利率3%计算)。

6.改革建议:农民土地承包权实行独立化、长期化、和商品化。对土地的各种征用按市场价格给农民补偿。进行各项配套改革。

土地制度改革与农民收入增长

党国英

 

土地是农民的重要的生产资料。土地制度状况必然会对农民收入产生影响。本报告所考察的土地制度主要是指农村土地承包经营制度和国家的土地征用制度。本报告拟从理论上和实际数量上考察土地制度对农民收入的影响,并提出改革土地制度的政策调整建议。

 

一、现行农村土地制度的一个理论考察

(一)公有制:概念与现实

1.公有制内涵

“集体产权(Collective property right)”或“集体所有制”这样的概念在主流经济学那里几乎是看不到的,它出自马克思主义经典作家,在中国又伴随意识形态的强制力而深入人心。然而,这是一个没有得到严格定义的概念,在我国事实上是许多产权结构形式的统称。因此,讨论这个问题不仅需要枯燥的学理性分析,还要涉及语义学的问题。

在传统社会主义理论中,集体所有制被当作公有制的一种形式。然而,令人遗憾的是,“公有制”这一概念的准确内涵远未被看作一个常识在经济学领域得到普及。从实践看,在世界经济史上,若不考虑本世纪的“社会主义运动”,则经济领域真正的“公有制”是比较罕见的(许多学者在这个问题犯了错误)。为了不至于在概念使用上引起歧义,我们先对“公有制”概念作一简短讨论。本文按照主流经济学约定俗成的定义使用有关概念,这不仅是为了保证语言的可交流性,还因为主流经济学较之我国传统经济学更有利于对问题进行深入、正确的讨论。

主流经济学中的公有制是指:在一个组织或合作关系中(公有制总是存在于组织或合作关系中),财产权利没有界定到任何个人,而归属与一定的共同体或财产所有者之间的合作组织,任何人都无权排斥其他人使用财产,大家都可以为使用这一财产而进行自由竞争;任何个人在退出共同体或合作组织时,他原享有的财产权利同时消失。在公有制产权结构中,没有排他性的使用权,没有转让权。在限定的情况下,不可能从使用公共财产中获取净收入(张五常,1987)。公有制的倡导者认为在这种产权结构中,每一个人权利都是平等的,但实践证明这只是纸面上的理想。公有制的典型形式是(各级)政府治理结构(包括国家和地方政府的财产所有权),因为在这种形式之下,个人的退出权一般总受到极大的限制;即使能退出,退出者原来享有的利益也一般不能通过商品化而归属退出者。此外,某些社团的产权结构也类似于公有制结构。

与公有制相对应,主流经济学中所讲的私有制是指:财产权利的全部或一部分明确界定到个人,个人在享有财产权利时具有排他性,并可以自由转让权利,在转让时获取一定的收入;私有者之间还可以达成契约,建立起厂商组织,以其在一定程度上替代他们之间的市场关系,但在这个组织中,个人拥有退出权利,并在退出时保留自己的财产权利(张五常,1987)。这种组织奉行的原则仍是私有制的原则。

2.公有制的历史与现实

远古时代的经济组织曾被诺斯称为“氏族集体所有制”(1981年,117页)。“集体集体所有制”这个提法在诺斯著作中难得一用。

氏族制度结束后,农业土地公有制是较为罕见的。在中国传统社会的大部分历史时期,农村土地是私有的。只在少数历史时期,有过一定程度的农业耕地公有制,但有的无法长期维持,很快就瓦解;有的只是徒有其名。  欧洲历史上许多国家有所谓“敞地制”,过去曾被一些学者错误地当作公地制度。这种制度把土地分成条地(Strips),受公共管理,但属私人所有。“公共”的含义主要在于共同放牧,而由于共同放牧,便引出了共同决定种植什么和什么时候种植的决策规则。共同是在合作方面,而不是所有权方面;是在管理方面而不是报酬方面(麦克洛斯基.D.N.,1987)。

真正的公地制度是近现代国家的创造,但公地大多限于林地和荒地,可耕地一般为私人所有。美国因为特殊的历史条件,曾有过大片公地,至今美国西部11个州一半以上的土地属于联邦或州政府所有(威尔科克斯,1974,462页)。欧洲国家也有这样的公地。区别于古代的“公地”,现代欧美国家的公地无论在法律上还是经济意义上都具有公地的性质。

有一种含混的认识,把合作社经济当作公有制的一种形式。其实,如果合作社按照合作社成员的资本缴纳额来决定投票权,并享有退出权,那么这个合作社便是一种私有经济,在西方国家被成为“合伙制”经济。在中国当前农村推行的包含“一人一票”决策规则的所谓“股份合作制”,很大程度上是传统意识形态影响下的一种不伦不类的经济组织。只要这种组织保留退出权,也不是公有制。问题是这个“一人一票”规则很荒唐。在西方经济组织发展实践中,一人一票规则出现在人力资本具有重要性的组织中,例如律师合作机构、医生合作机构等。当人力资本不具有重要性时,一人一票制必然是没有生命力的制度;如果它存在,则只是反映了意识形态的强制力。中国农业的人力资本水平尚属低下,搞一人一票规则实属荒唐。【发展不大】

广义地讲,政府治理结构是公有制的一种重要的也是极端的形式。诺斯认为,国家必须提供促进经济活动的公共物品或基础设施(1981,230页)。现代政府提供的典型物品是社会秩序、疆域安全、大众信息、经济稳定、居民基本保障、基础教育等无形公共物品和表现为基础设施的有形公共物品。此外,帮助私人企业避免一部分(外部性很强的)投资风险,也是政府的责任。政府在公共物品的产出与分配中实行强制权。作为极端公有制形式的政府治理结构,其所有成员是所有者(除非依法剥夺),于是,产生了公民概念。公民虽然是所有者,但没有退出权,或者退出(如深山隐居或占山为王)的成本极高。移居国外虽然离开了一个政府治理结构,但又进入另一个政府治理结构。如果公民移居国外时有福利的损失,政府一般不会给予补偿,这是典型的公有制特征。

3.公有制的效率

不能一概否定公有制的效率。要区分“私人物品”的公有制和“公共物品”的公有制,前者效率低下,而后者比较而言会有较高的效率。

从经济学的意义上说,农业领域所利用的土地更接近“私人物品”的性质,在这个领域建立公有制通常是效率低下的。中国古代已有大量文献反映这个观点。斯密在1776年也发现公有土地的生产率是私有土地生产率的25%(张五常,1987)。发展经济学家鲍尔论述道,关于合作企业的优点,曾是早期经济发展文献的重要观点,这种情况实在难以理解。他认为,合作社只是经济组织的一种形式,它并非具有天生超过其他类型私人和公共经济组织的效率。假如合作社具有如此优越性,它们将无须官方的青睐(鲍尔,B.T,1984年,38页)。农产品生产具有竞争性,其生产量的边际成本不为零,且消费者对农产品的消费很容易保有排他性,这正是通常所说的私人物品的主要性质。私人物品生产领域的各种资源(包括土地资源)在使用中也具有竞争性,例如(在其他条件不变的情况下)扩大农产品的供应总是要扩大耕地面积。对农业用地如果实行典型的公有制,就会发生类似“囚犯困境”的两难处境:每个人都追求利益最大化,结果大家都奔向毁灭(奥斯特罗姆,1990)。若深入分析,这种情形的发生与约束私人竞争行为的监督成本有关,农业行业的性质决定了这个成本非常高昂。

普通农民对人民公社制度作出的反应首先是怜惜劳动投入,以“搭便车”来获取一个正的外部性,而农民的这种行为一般很难得到监督。除过农田基本建设,田地作业的监督是非常困难的;更重要的是作业小组长一般没有逃避劳动的手段,也没有监督他人的激励,自然也是一个“搭便车”者。所以,人民公社时期农田基本建设搞得不错,但粮食产量很难上去。

然而,土地资源中包括不少“公共物品”,例如,为了保护环境而建立的国家森林,其提供的环境产品是典型的公共物品,在同样的环境指数下,增加环境消费量的边际成本可以是零或很小;在污染源均匀分布的情况下,人们不会为环境而发生追逐森林的竞争。当然,国家要付出保护国家森林不致被私人侵犯的成本,但这已经是另一层次的成本问题了。至于城市建筑用地的公有制,因行业的特殊性,其土地使用中的监督成本是比较低的。总体上看,在“农业土地公有制”中,土地使用的监督成本较低,上述两难处境不易发生。

(二)人民公社制度的“存在性”解释

从1953年开始的合作化运动,到1958年的人民公社化,究竟是什么力量促发这个过程,很难作出准确判断,这里也不便作详细讨论。但对于这个制度为什么存在这么长时间,还是应该给予一个解释。现在国内有学者十分“怀念”人民公社制度,主张农村改革应该倒退到这个时代。如果对人民公社的存在原因不能给予解释,就无法回答他们的问题。

真正需要回答的问题是,这样一个制度为什么竟然存在了几十年(原苏联存在从时间更长。如果没有反复的政治运动,或许中国的人民公社制度也不会很快导致所谓农村经济到了“崩溃的边缘”,从而存在一个更长时期。)?这个秘密恐怕在于人民公社的公地制度的“异化”,即人民公社制度的实际产权关系背离其名义产权关系而发展。

人民公社公地制度并非完全典型的公有制,而是一种异化了的公有制。人民公社的生产活动,不是如经济学家喜欢讲得那种公共渔场竞争性地捕鱼活动。有两方面的规则在一定程度上抑制了人民公社制度的效率损失,但同时也意味着公有制的异化。

一是社区划分规则。土地被规定为集体所有,每一个集体成员不仅没有退出权,也没有进入其他集体的权利。这样一来,有一些自然条件好的集体,就有可能把级差收益留在自己的社区里,并使其成员获得好处。其他集体的成员要进入自然条件好的集体,受到严格的限制,一般是不可能的。这个规则在社区层次上承认了产权的排他性。这就包含了激励。所以在人民公社时期,在自然条件好的集体里,农民生活水平普遍高于一般水平。如果这个规则被取消,相应的激励作用立刻消失,其后果是灾难性的。不幸的是,我国人民公社的历史曾提供了这样的例证。1958年,社区的边界被打破了,随后便是连续三年的大饥馑。从公有制的本来意义上说,规定社区边界是一种异化,社区越小,异化越突出;如果社区成员的数量变成1,则公有制就变成私有制了。在人民公社时期,有的生产队的规模比较小,如果生产大队的平调问题不突出,生产队之间就会有竞争,于是也有效率产生。这是当年的事实。这种情况也印证了奥尔森的集体行动理论。足够小的团体可以采取集体行动,随着集团的变大,促使采取集体行动的动力总是减弱的,并且,当集团变得足够巨大时,这种动力就完全消除了(Olson,M.L.1965)。当然,社区划分规则不能消除内部“搭便车”产生的效率损失。

二是等级规则。按照公有制的本来含义,每一个人都是无财产的,财产是大家的;在大家的这口锅里,每一个人的利益享有份额是平等的。如果真正实行这个规则,公有制社区将不会有监督激励,公有制社区也将无法存在,所以张五常说,“纯粹”形式的公共财产难得发现;为了保障公有制的存在,“使用资源的权利,以及从中获得收入,便按等级来规定”(张五常,1987)。在过去的年代里,中国按照干部级别享受不同的消费品供应权利,完全是明文规定的。至于在农村的生产队或生产大队里,公社成员内部虽然没有明确的级别区分,但隐蔽的级别是存在的。例如,大队书记的荣誉头衔、晋升机会等,是一般的公社成员不会享有的;至于干部们因为信息隐蔽造成的特权,更是普遍存在的。这种制度安排是对公有制本来要求的权利平等规则的否定,因此是公有制的一种异化,正是这种异化,才使得干部们有了某种监督的积极性。周其仁认为,“行政升迁机制对人民公社的基层干部不起作用”(1994,第2节),因而判定行政等级制对他们起不到激励作用,无法替代剩余权的作用。周的这个论点首先不是事实。在人民公社时期,有不少国家干部是从生产队干部中选拔起来的,有的甚至身居高位,尽管他们的比例不大。更为重要的是,周的观察结论是事后得出的,而在当时情况下,因为没有一个正式的制度限制从生产队干部中选拔国家的干部,所以当时的生产队干部完全可以有一个被提拔的预期,这种预期是对他们的激励。

人民公社制度也没有完全消灭公社成员的“退出权”。从人民公社时期各大城市普遍存在的“遣返人口”问题看,逃荒要饭问题具有普遍性。农民的这种“退出”,给各级政府以一个低成本信息,表明公社制度的低效率。这无疑是一种不可忽视的政治压力。允许“自留地”存在,以及对农民逃荒要饭的禁而不止,并没有解决农民在公地上劳动的激励问题,但缩小了公有制的“领地”,使公有制变得较能够容忍。

传统理论不能解释这样一种现象:为什么同样实行所谓“集体所有制”,有的农村社区经济发展好,而有的社区却很差;通常是差的极差,好的则极好。传统理论倾向于用干部思想水平的差异来解释这种现象。实际上,只要仔细观察,就不难发现凡是所谓发展好的社区经济,都以工副业来支撑;而发展差的社区则大多以农业地产经营为主。周其仁注意到了这二者的一些区别,如“前者面向市场生产因而可以由社区获取剩余,后者的剩余则几乎被国家独占;前者可以资产流动重组,后者被禁止买卖租佃;前者由社队干部及其委托的社区精英控制,后者几乎完全受制于国家”(1994,第3节)。这些区别无疑是存在的,但另一个涉及效率的更重要的区别却在这里没有被提到,这就是两种情况下乡村干部的特权赖以存在的条件很不相同,因而特权的强度也极不相同。干部活动的信息越是容易隐蔽,特权就越是容易受到保护,干部也就越是有监督他人的积极性。而村办工副业的发展会加强干部活动的信息隐蔽性(面对普通农民,干部在单纯农业生产中活动的信息隐蔽性极差;但在工副业中极强,因为普通农民极难把握工副业活动的信息。这完全是由技术性原因造成的),从而加强了干部活动的特权,并反过来使干部为了利用这种机制,而进一步扩张集体经济中的非农产业。于是我们看到,那些好的农村集体经济,总是越发地好(这里对好坏不作价值判断)。这便是中国乡村发展乡镇企业的内在冲动。人们可以观察到,大凡成功的农村集体经济,都由乡镇企业而不是由农业来支撑;干部也都享有几乎不可动摇的特权。不少发达社区的干部为了强化信息的隐蔽性,已经顺利地实现了领导班子的家族化。人们还把这种经济叫成公有制经济,其实它的异化程度已经很高了。已经揭露的天津大邱庄禹作敏,不过是冰山一角。

如果公有制通过异化而产生的激励功能(特别是干部的监督激励)能达到私有制企业的水平,那么从社会功利的角度看,人们可以睁一只眼,闭一只眼,不必品头论足。但是,这种可能性是不存在的。关键问题是公有制在意识形态上不承认干部的特权,在社会主义国家的法律上也不承认。因此,这种特权是没有保障的,甚至干部职位的保留也没有一个稳定的规则。干部对未来收益的预期是无法稳定的,其行为必然是短期收益的最大化。这样一来,那些需要长期投入才可以实现的效率就无法在这种公有制结构中实现了。这一判断正在由我国传统乡镇企业的相对衰落和私人乡镇企业的兴起得到证明。

(三)农地承包制及其蜕变趋势

1.农地承包制作为制度创新的意义

什么样的制度变化才属于制度创新?这个问题不搞清楚,就会把一些消极的制度变化看作是制度创新。制度创新的最终后果应该导致人均产出(包括公共物品)水平的提高和人均消费水平的提高。根据历史的经验,能够导致这个后果的制度变化有这样几个最基本的特征:1·制度变迁导致个人所有权的建立。西方学者把西欧“圈地运动”看作制度创新,是因为他把过去私人(贵族)在法律上拥有的土地所有权转变为在经济上产权较为明晰的私人土地所有权,并创造了自由的、在法理上可以拥有财产的劳动力。个人所有权的创造是现代史上制度创新的起点(诺斯等,1973)。2·形成以市场关系为基础的产权交易制度。3·新制度所导致的社会交易成本趋于降低。制度创新不是短期降低制度的运行成本,也不是在某个环节上降低不合理的制度的运行成本,更不是降低一部分人对另一部分人的控制成本。某些文献在这方面的认识犯了一叶障目,不见泰山的错误。

制度创新的蜕变,是指制度创新过程全部或局部地发生逆转。蜕变意味着对个人所有权建立的否定,意味着非市场关系更广泛地渗透到产权交易中,意味着制度运行的交易成本从长期看将日益增大。

承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化、固定化,承包权对所有权的分割程度就越高。另外,在我国现实中,土地承包权是有价格的,这个价格的存在便证明承包权对所有权的分割作用;承包权对应所有权的价格越高,承包权对所有权的分割程度也就越高。只要使用权与所有权发生分离,就有使用权“蚕食”所有权的可能性,甚至使所有权完全丧失。有的中国学者近期研究证明,在现有中国农地承包制下,承包权越稳定,农户的收益越高(陈继宁,1997)。实际上,土地承包权越稳定,土地公有制越接近名义化,土地私有的意义越强,那么土地收益的提高就不难理解了。承包制是中国农民的一种创造,其意义在于通过分割所有权来使僵化的所有权“名义化”,或者说使集体所有权发生异化,从而产生效率。类似的情形中世纪后期在欧洲农村出现过。中国出现的农地承包制与过去集体经济制度相比较,可以说是制度创新的结果。

2.承包制蜕变的可能性

我国的农地承包制没有把所谓承包权与所有权的关系固定化、明晰化,从而使承包制的包容量很大,可以容纳不同的产权结构设计;在实践中,它也没有统一的形式;作为农民的一种自发性创造,它是一种易于操作的改革方式,具有很大的灵活性。“承包经济几乎到处是因地因事因人制宜”(周其仁,1994)。但承包制也因此包含了蜕变的可能性,其表现是在承包权与所有权关系的人为操作中,弱化承包权,强化所有权(其实质是乡村权势阶层的所有权),并使土地转移的过程受到更多的非市场力量的控制。

3.权力推动承包制发生蜕变

在人民公社时期,公社制度的共同贫穷产生了一种力量,使乡村社会潜在的精英阶层与普通农民能够用一个声音说话,并承担起组织农民对抗人民公社制度的任务。当时大部分地区乡村精英从事其他产业的(综合)机会成本极为高昂,他们走出农业生产领域的希望很渺茫。生产大队(特别是以农业为主的社区)内部的干部因为其行动的信息隐蔽程度低,因而特权的价值不大,所以对人民公社制度缺乏热情。其他有文化、敢于冒风险的农民也由于政治威胁无法将自己的特殊禀赋货币化,而憎恶人民公社制度。总体上看,当时乡村精英没有从普通农民中分化出来,他们与普通农民的利益是基本一致的。只要政治威胁稍有减轻,农民就搞包产到户。这种组织成本对农民来说是很低的,农民有类似的经验知识,而且谈判成本也不高。所以,1980年前后农村土地制度的变革非常迅速,农民的步子总是超过政府的调子,与今天的情形形成明显反差。当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关,但从变革的可操作性上看,农民内部没有分化,利益要求一致,特别是精英阶层的积极性很高,是关键性原因。

人民公社时期只有极少数兴办了工业的生产队才从普通农民中分化出了精英阶层,由于工业生产的特性,他们的行动隐蔽性高,特权大,只要人民公社制度不反对农村工业,他们就不反对人民公社制度。所以,在80年代初农村生产责任制风行全国之际,那些拥有工业的“学大寨”的先进生产队几乎一致反对推行生产责任制,有的至今没有搞土地承包。

我国改革开放以来,政治民主化的进步,经济的市场化日益深入,传统意识形态逐渐淡化,乡镇企业的迅速发展,以及中央对地方旧的控制手段弱化而新的控制方式尚不成熟等等,促进了乡村权力阶层的崛起。在这个背景之下,乡村权力阶层控制的各种资源大大增加,基层政权对乡村权力阶层的依赖程度加深,使乡村权力阶层的独立性大大增强。乡村权力阶层的构成主要是:村级干部,乡村先富裕起来的人,一部分乡级干部。后者包括乡级主要官员,以及乡村信用机构、粮食收购机构、司法机构、土地管理机构、民政机构等能够对农民收费、罚款的机构的主要干部。“乡村权力阶层”只是一个分析性概念,意指他们有权力、有势力,受普通农民的敬畏、羡慕、妒忌,也有时是愤恨。使用这个概念并无针砭这一阶层的意思。

由承包制蜕变的具体形式可以看出,推动承包制发生蜕变是乡村权力阶层的利益所在。

4.承包制蜕变的具体形式

蜕变形式之一:“双田制”。肯定“双田制”的创新意义是不恰当的(骆友生、张红宇持此观点。1995)。“双田制”表面上简化了村干部与农民之间的关系,降低了村干部对政府的代理成本,但从长远看它将增大暖社会的合作成本。“双田制”强化了本来已经被淡化的集体所有制意识,不利于农村深化改革。此其一。其二,“双田制”的要害是增大了乡村精英控制的非市场资源,特别是提高了乡村权势阶层对普通农民的控制能力,不利于农村市场经济的发展,也不利于乡村精英向现代社会集团转化。“双田制”曾经被中央高层所制止,但实践中至今仍然存在。

蜕变形式之二:“四荒地”拍卖。“四荒地”拍卖可以看作一次性出卖数十年的土地承包权。从拍卖合约规定的内容看,土地的集体所有权已高度弱化,使用权对所有权的分割程度很高。但是,问题首先在于许多地方的“四荒地”被农村社区之外的投资者买走,使问题变得复杂。所有权的分割不只受法律的影响,还受社区传统社会结构和习惯力量的影响。社区农民把土地看作自己的,把社区之外的人以低廉的价格买走自己的土地看作非法侵占。农民的这种“合法性”意识根深蒂固,由此使这种产权结构的效率大打折扣。概言之,用这种方式难以建立有保障的个人产权。其次,购买土地使用权的人从所谓集体手里买走,与从个人手里买走是根本不同的。与预算软约束的集体进行交易,较完全的市场机制无以形成,地租不是土地的边际收益,地价也不是地租的资本化。第三,从土地资源升值潜力看,拍卖“四荒”地给社区之外的人,意味着未来农业利益的分配格局把世代耕种土地的农民抛到一边,潜伏着未来严重两极分化的隐患,这将给制度运行带来很大的交易成本。

蜕变形式之三:重新回归农业集体经营制度。近几年出现的集体农场、厂办农场作为一种农村产权制度深化改革的模式被广泛宣传,具体有顺义模式、南海模式等。苏南地区的某些县也普遍发展了这种模式。这些地区的做法不尽相同,但共同点是收回农户对部分土地的承包权,从所谓规模经营的需要出发,实行农业生产的集体经营。承包制蜕变为定额计酬、小段包工等琐碎的管理办法(无锡县)。实行集体经营制度的社区政府(包括村委会)一般认为,过去的家庭联产承包责任制造成土地耕作的高度分散,不利于土地的规模经营,已经不适应农业生产力进一步发展的需要。实际上这一论点是站不住脚的。规模经营是一个复杂的问题,它涉及产品价格、要素价格、专业化分工水平和土地制度等多方面因素,需要有一个较长的发展过程才能实现。农业规模经营的一个重要条件是资本大规模地替代劳动,而目前农业劳动力严重过剩,劳动价格低,资本替代劳动的条件不具备。而退回到集体经济制度,本文前述一切集体经济的弊端将不可避免。

蜕变形式之四:撮合“种粮大户”。“种粮大户”的产生在不少地方是一种政府行为。社区政府介入土地转包,往往扭曲土地承包权价格,且在三角关系中会增加土地转包的交易成本,无疑会造成效率损失。承包权买卖双方直接见面,没有非市场力量介入,关系较为简单,交易价格能反映资源的稀缺程度,效率应该更高。许多地方的实践已经证明,人为撮合“种粮大户”是失败的。

蜕变形式之五:“股田制”。在不少地方(主要是广东等发达省份),地方政府和开发商为了获得廉价的建设用地,动员农民把土地“作价”,转变为投入企业的股份。这种做法不利于保护的农民的利益。股份制是一种主要在工商领域存在的降低投资风险的一种资本合作形式。如果企业破产,投资者的最大损失是丧失以股份形式投入企业的资金。农民的土地作为股份投入企业,企业破产了怎么办?按照股份制的原则,这些股份同样要用来抵债。发生了这样的问题,农民的土地就丧失了。这种经济合作形式,极容易成为掠夺农民土地的手段。

蜕变形式之六:“反租倒包”。这种形式是农民把自己的承包地“租”给集体,集体再对所有租到的土地进行统一经营,对劳动力的使用也做统一安排。在经营中,集体会把土地承包给一部分农户。这种形式又退回到了集体经营,集体的干部获取了统一经营的利润。看起来这种做法会提高农业的总收入,但深入想来,这是把农民之间的可能的合作收益转变成了干部的利润。如果农民之间志愿组成合作社,且土地制度能够提供这种可能性,那么,“反租倒包”这种形式就不会出现。

二、现行土地法规的问题

经济学常常用产权清晰与否作为评价产权状况的一个分析性概念,这个概念的使用常常引起争议,但争议主要来自对这个概念的误解。例如有论者指出,土地的集体产权不存在产权清晰的问题,理由是国家法律对土地的归属有明确界定。事实上,法律常常不能解决产权清晰问题,中外产权的法律史上概莫能外。产权清晰的衡量尺度可以用在某种产权基础上发生的相关经济往来的交易成本来表示,可看作产权清晰程度与交易成本高成正比。这个认识是本文讨论中国农村土地所有权状况及其影响的基础。

经济学把一项财物的使用权、处置权、收益权作为关于这项财物的所有权,这是一种便于分析的定义。在实际社会生活中,关于所有权的诸项权利都在不同类型的交易中得以体现,通过交易活动中的成本收益比较来确定财物的所有权状况,便是有意义的方法。下面的对中国农村土地所有权状况的讨论正是在这个认识的基础上进行的。

(一)《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割

《农村土地承包法》规定,耕地的所有权属于集体(村或村民小组),但国家“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,这种权利具体表现为农户对土地的所谓承包权。

从法律条文上看,集体这个土地所有者的权利受到极大的限制。集体不拥有土地的收益权、抵押权。集体必须把耕地发包给农户,而集体的权利只是对农户使用土地进行监督。集体的义务也在于保障农户的土地承包权利,甚至还要为农民提供服务,要保障政府土地规划的落实。仅仅从法律条文的字面上看,“集体”这个“主体”的权利和义务是不对称的。它的义务多于它的权利。承包关系是一种经济关系,“集体”在这种关系按说要获得收益。没有收益,它不可能履行自己的义务。显然,这里暗含了一种立法思想,试图把集体的土地所有权“名义化”。

除过“发包权”之外,“集体”的权利实际上是虚拟的;而从义务上看,它在代理国家行使职能。制止农户对农业资源的破坏、改变土地用途本质上是国家权力的要求,体现了国家对土地的所有权分割,但法律没有让国家这个“主人”出台,把国家的权利变成了集体的义务。至于“依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务”这一法律条款,实在也是模糊不清。这种服务可以是国家的责任,土地承包法可以不涉及它;这类服务如果发生在集体和农户之间,那是一种商业关系,土地承包法同样可以不涉及它。

总之,土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

当法律不能清晰界定权利边界,或者界定之后又不能维护这种界定的有效性,实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害,而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。

(二)政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体

“集体所有权”是抽象的,或者是虚拟的。在对这样一种所有权进行分析时,我们不免要问:谁是实际的集体所有权的人格化代表?集体所有权总是要被人格化的,必须有实际的人来行使与所有权有关的各种具体权力。多数情况下,政治权力的重头在村集体的代理者(干部)一边,所以,把集体所有权称为乡村干部所有权这种极端的说法能够流行,就不奇怪了。在2004年上半年清理整顿开发区工作中,全国清理了70%的开发区,发现土地违法行为4.69万件。[1] 据国土资源部初步统计,1999年至2002年,全国立案查处土地违法案件达54.9万件,涉及土地面积12.2万公顷,即达12.2亿平方米。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人,刑事处罚的363人。国土资源部先后对23起土地违法案件进行了曝光。

大量的调查发现乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。

第一,国家权力的配置状况

在经济学的概念中,所有权概念最能反映国家权力配置状况,中外概莫能外。中国关于农村土地一系列法律、政策要通过乡村干部来落实,而国家监督乡村干部正确执行法律的成本极高,使得干部拥有实际的土地控制权力。

1992年,笔者在华北某地调查发现,地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为,而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收(我们后面要专门分析这一点)。

在目前政治权力格局之下,每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力,除非有告状事件(特别是集体“上访”事件)发生,上级部门并不纠正下级的违法行为。因为大多数农民不反对调整土地,集体上访的事情在土地调整中事实上很少发生[2]

第二,土地收益情况

干部在多大程度上使用这种权利并决定是否重新分配土地,取决于这种行为所获得的利益和成本的比较。

农民的土地使用权的保障程度尽管在各地有所不同,但有清楚的规律可循:承包权的稳定性与土地的市场价格(影子价格)成反比。土地的市场价格与土地的收益(包括转移用途所产生的级差收益)成正比。在农业经济条件差、土地转为非农用途概率小的情况下,土地的承包关系比较稳定;土地的农业收益高、转作非农用途概率大的情况下,土地承包关系就不稳定。这个问题的实质是,在经济发达的地方,城市工业集团的政治力量强大,他们一方面与农村干部建立联盟,另一方面又竭力影响政府官员,使普通农民的政治谈判能力相对衰弱,不能保护自己的土地权利。

廖洪乐等人的调查研究能够证实上述推理(廖洪乐,2003)。他们的研究发现,村里的二、三产业比重越大,村距离县城的距离越小,则越容易发生土地的大调整。这两种情况下,土地的非农收益与农业收益之间的差距都比较大。

第三,税收制度的影响

农民作为纳税主体,会有比较高的征税成本,而通过对土地分配的控制,乡村干部有可能降低税收征收成本。计量农民的实际收入很困难,但计量土地数量比较容易。土地耕种面积与农民收入之间的关联性也会得到农民的认可。

在粮食主产区,只要农民家庭人口增加以后没有得到土地的补充,农民就有“合法”的理由拒绝交税。为了完税,乡村干部也有动机不断调整土地,使土地的占用平均化和细碎化。

第四,意识形态的影响

中国一些学者坚守这样一种观念:中国土地私有制是历史上土地制度的主要形式,并有土地市场存在。还有的学者据此认为中国早已有了关于农业的市场经济体制。这种观点是令人怀疑的。据秦晖的研究(秦晖,1999),中国的土地私有制在宋代以后才出现,且国家的权力高度渗透于所有权关系中,国家与农民的矛盾仍然超过地主与农民的矛盾。这种历史影响对农民的土地观念有深远影响,以至农民至今有“国有土地”的观念,而代表国家力量的人物则被看作是政府官员。农民的“国有土地”观念加强了他们的“官本位”观念,这使得官员对土地的控制更加肆无忌惮。

尽管农民有“国有土地”的观念,但不能认为农民不希望拥有属于自己的土地。在农民没有自由迁徙权、对土地权利的保护没有信心的情况下,农民自然会主张平均分配土地。如果农民获得自由迁徙权,且对土地权利的保护比较容易,我们可以相信农民会欢迎土地的私有制。

(三)农户而非个人作为承包权的主体产生了承包制的内在不稳定性

土地承包法规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”,但在具体确定土地承包数量时,是按照农户的人数多少来考虑的。户主自然是农户的代表。由此产生了妇女的土地承包权益问题,多年来,官方妇女组织一直呼吁这个问题的解决,但法律似乎爱莫能助。毫无疑问,中国的宗法传统在法律制定中起了作用,而土地的个人承包所产生的对集体所有权的动摇以及不断依照人口变化调整的土地承包所产生的操作成本,则是法律制定时的另一种影响因素。人口是不稳定的,但农户数量是相对稳定的。即使发生分家,原来户主也可以自己在农户内部解决土地承包权的分割问题。

土地承包法规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”按这个规定,如果妇女在新居住地取得了土地,原居住地就可以收回土地,这就意味着调整。

法律自身显然存在内在的逻辑上的矛盾:一方面,它反对“增人增地、减人减地”;另一方面,它又规定农户是承包权的主体,给户主保留了“增人增地、减人减地”的权利诉求。简而言之,土地承包制具有内在的不稳定性。

(四)农户的不完整的土地财产权

有一种深化农村土地改革的思路,叫做土地的“物权化”,实际上是要确立农民的土地财产权。但在现行法律框架下,确立农民的土地财产权是不可能的。农民的土地财产权不完整的主要表现是:

1.农民没有退出集体经济的权利。《土地承包法》规定,“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定:“承包方在承包期内交回承包地的,在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定,农户的土地使用权仅仅限于农村,一旦农民离开农村,土地使用权立刻消失。

2.农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》:禁止任何单位和个人闲置,荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的基本农田。这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动,农民在一个季节里是耕作还是休耕,取决于他对投入和产出的计算。例如,农产品价格低到一定程度,农民选择休耕不仅对农民自己有利,对国家也是有利的。如果强制农民耕作,反倒于私于公都十分有害。

3.“少数服从多数”原则侵害部分农民权利。《土地承包法》规定:“承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。这意味着三分之一农民不同意承包方案时,只能被迫接受。在具体的土地承包工作中,村民代表的产生容易被村干部操纵,结果是多数农民被迫接受他们不同意的土地承包方案。《中华人民共和国土地管理法》:“农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”这一条款同样有上述问题。

4.农民的土地使用权保障预期很低。有不少文献反映,农民自己希望根据人口变化调整土地,并不赞成“增人不增地,减人不减地”。在我组织的一次调查中发现,490户农民中,反对土地调整的户数为70户,赞成的户数为225户,表示随便的户数为195户,他们在总户数的比例分别是46%、40%和14%。在这些农户中,分别问他们对未来土地调整的预期,认为不调、调整和难以肯定的三种答案分别占总样本数的百分比为19%、30%、51%。据廖洪乐等研究者的文献,824个样本户中,有688户认为应根据人口变化调整土地占到总数的83.5%。

 

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